|
内容简介：本文结合农村信用社改革进程，立足工作实际，对农村信用社法人治理结构中存在的突出问题进行重点剖析，探讨如何发挥票据兑付考核的正向激励作用，调动股东及利益相关者的积极性，提出政策建议，促进农村信用社理顺产权关系，完善法人治理结构，真正实现“花钱买机制”目标。
关键词：农村信用社改革；法人治理结构；存在问题；政策建议。
自2003年8月份，农村信用社改革试点拉开帷幕以来，已历时两年多时间。按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”改革总体要求，在中央和地方政府政策扶持、人民银行专项票据和专项借款资金支持、农村信用社积极努力下，农村信用社改革取得了阶段性的成效。但在改革进程中仍存在着一些值得关注和研究的问题，本文针对农村信用社改革中存在的法人治理结构不完善、产权不明晰的问题，探讨如何发挥票据兑付考核的正向激励作用，调动股东及利益相关者的积极性，提出政策建议，促进农村信用社理顺产权关系，完善法人治理结构，真正实现“花钱买机制”目标。
一、农村信用社改革取得的成效
从两年多的情况看，深化改革试点工作取得了重要进展和阶段性成果，农村信用社资金实力不断增强，经营状况明显改善。截至2005年末，全国农村合作金融机构资产总额37206亿元，其中各项贷款余额22008亿元（占全部金融机构的10.9%）,比2002年末增加8070亿元，增长57.9%。总负债35553亿元，其中各项存款余额32626亿元（占全部金融机构的10.8%），比2002年末增加12751亿元，增长64.2%。所有者权益1653亿元，比2002年末增加1927亿元。同时，农村合作金融机构资产质量不断改进，抗风险能力显著增强。截止2005年末，不良贷款余额3255亿元，比改革前的2002年末下降1892亿元；不良贷款按以往同口径计算占比14.8%，比2002年末下降22.1个百分点。农村合作金融机构。农村商业银行资本充足率为8.8%（按商业银行资本充足率口径计算），农村合作银行资本充足率为12.9%（按目前农村信用社资本充足率口径计算），农村信用社资本充足率达到8%（比2002年末提高了16.5个百分点）。农村信用社改革正扎实稳步深入推进，主要表现在四个方面：
一是在管理体制上进行了积极探索。明确了地方政府的责任，将农村信用社管理和风险责任移交省级政府。
二是在产权制度和经营机制上迈出了积极步伐。试验了股份制、股份合作制等新的产权模式，试点组建了农村商业银行和农村合作银行以及以县（市）为单位统一法人等新的产权组织形式。截至2005年末，全国共组建银行类机构72家，其中农村商业银行12家，农村合作银行60家，另有9家农村合作银行机构被批准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构519家。
三是在管理模式上进行了积极改造。普遍建立了以“三会一层”相分离为标志的新型管理模式，即社员（代表）大会、理事会、监事会、经营管理层，实行了理事会领导下的主任负责制，农村信用社的决策权、经营权和监督权得到了分离，变权力相对集中为权力相互制约，法人治理架构初步形成。
四是在支持“三农”发展上作出了积极贡献。截至2005年末，全国农村合作金融机构农业贷款余额10071亿元，比2002年末增加4492亿元，增长80.5%，高于同期各项贷款余额平均增速22.6个百分点；农业贷款占各项贷款余额的比重为45.8%，比2002年末提高5.8个百分点。
农村信用社改革的积极成果，客观上使农村信用社的社会地位和形象得到改善，地方政府对农村信用社的重视和支持程度得到增强，农村信用社系统干部职工的积极性得到提高。总体上说，深化农村信用社改革这场“接力赛”已经跑出了成功的“第一棒”。
二、当前农村信用社法人治理结构存在的突出问题
按照人民银行关于农村信用社改革试点有关文件规定，专项票据兑付之前，农村信用社必须具有健全的内控制度，内部管理明显改善；建立并实施基本的信息披露制度，外部监督约束机制基本形成；同时，在建立科学有效的法人治理结构方面取得实质性进展。这也是真正实现“花钱买机制”目标的必要条件。但在现实情况下，农村信用社法人治理仍然存在法人框架内有关组织权责关系不够明确、运转不够协调等问题。突出表现在以下几个方面:
（一）转轨时期的行业管理模式，冲击着新的法人治理结构的构架与运作。
随着各地省联社的成立，农村信用社新的管理框架已初步形成，但行业管理体制决定了农村信用社真正按现代企业制度要求健全完善法人治理结构必将是一个漫长而复杂的过程。按照农村信用社改革的目标要求，是要将农村信用社建成服务“三农”的社区性地方金融机构，深化农村信用社改革就是要以法人为单位，改革信用社的产权关系，完善法人治理结构，强化一级法人的自我约束能力，按照现代金融企业的要求，实行决策、执行、监督为一体的“统一法人”运行模式，而目前采取的自上而下的管理模式，使新的法人治理结构形成受到了很大的冲击,直接制约了一级法人下社员（信用社所有者）的管理权、经营权。尤其应当关注的是,作为农村信用社治理的一个核心环节----理事长、主任的提名权在上级联社,社员代表大会、理事会有名无实，必然和农村信用社改革的初衷相背离。
（二）以县（市）为单位“统一法人”改革步履艰难。
按照银监会《县（市）农村信用合作联社组建审批工作指引》精神，部分县联社按照程序已经完成了筹建工作领导小组、召开了县乡两级社员代表大会和理事会、筹建工作领导小组组织开展了清产核资等工作，但目前工作中存在清产核资资产损失该如何认定、净资产应如何处置等问题，该指引中没有明确的规定，加之部分省、市，自上而下没有对农村信用社“统一法人”改革工作进行统一协调、统一组织领导，造成基层农村信用社在实际工作中无所适从，“统一法人”改革工作受阻。统一法人机构迟迟不能建立和运作，直接影响到农村信用社改革各项工作的顺利进行。
（三）新旧管理体制“衔接”不顺，不良贷款的真实性问题反映突出。不良贷款的反映真实与否，是票据兑付的关键因素。据调查，从2006年起部分省联社对贷款投放控制非常严格，增量贷款的比例限定在新增存款的50%之内，且不再允许贷款的借新还旧等，这些措施的实施，对基层社产生了较大影响。从目前农村信用社贷款运作情况分析，其发放的贷款大部分属于周转性贷款，贷款企业要达到新管理的“硬杠杠”存在很大困难和差距，不良贷款反弹压力急剧增大。信用社为达到票据兑付条件对不良贷款指标考核的要求，继续存在不良贷款形态反映不实的问题，且潜在风险日渐显现，这将会直接影响票据的如期兑付。
（四）所有权主体现实缺位，直接影响股本金的合规与稳定。法人治理结构的前提是股权设置规范，产权关系明晰，而保持股本金合规和稳定是票据兑付考核不可或缺的条件。但在农村信用社资本金流转中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。一是股权设置上采取“入社自愿，退社自由”的方式，入股社员的流动性大，所有者不固定；二是从目前信用社的股金构成来看，主要由原始积累、信用社职工股和“变质”资本（即出于换取贷款和许诺“保息分红”的由法人股和个人股组成的存款化股金）构成，这种平均化、分散化的股本结构往往导致谁也没有绝对的发言权和控制权；三是没有形成“风险共担、利益共享”机制。股金通常不用来弥补损失，社员并不是真正的出资人，没有承担风险，最多只能算是一个存款户，股权存款化特征十分明显。这种股权的分散性、流动性和存款性，形成了社员对农村信用社的所有权难以体现，信用社产权主体地位被人为虚置，产权关系模糊。
（五）农村信用社尚不具备合作金融的本原，政府的行政干预不同程度干扰着法人治理。从我国实际情况看，农村信用社机构体制的“官办化”、合作制属性的丧失、经营方向的偏离，使之还不完全具备独立经营、自我发展的能力，需要借用一定的外力来扶持其财务经营的可持续发展。而新一轮的农村信用社改革在管理体制上，将其管理权下放给省级政府，由省级政府通过设立省级联社来承担对农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，这就进一步决定了两级联社与政府具有紧密关系，地方政府的行政干预不可避免的干扰着农村信用社法人治理。
三、政策建议
（一）建立新型的农村信用社管理体制，真正明晰产权关系。
从对省联社的职能定位着手，研究建立适合农村信用社发展的社区性股份制银行的新思路。省联社要按照是否有利于农村合作金融可持续发展、是否有利于防范化解风险、是否有利于促进当地经济发展和社会主义新农村建设的原则，重新进行职能定位。
农村信用社是为“三农”服务的主体，应以服务农村经济为主，如何建立真正意义上的社区性金融机构（以县联社为单位），笔者建议，根据银监会属地监管原则，以省建立地方性金融机构的监管机构，将省联社逐步过渡为全省的地方性金融机构的监管机构，使其发挥监管职能，不干涉社区性金融机构的经营活动，还权于县联社社员代表大会，实现真正意义的“产权关系明晰”。同时为实现支农的最大效应，引入竞争机制，加快农村金融体系建设，更好地支持农村经济的发展。以加快“统一法人”体制改革为突破，完善法人治理结构
（二）从制度建设入手，切实改造农村信用社法人治理结构.
由于制度建设滞后，农村信用社法人治理结构的缺陷长期得不到纠正，成为农村信用社发展的障碍。因此，要从制度建设着手，通过变革与创新来解决农村信用社的法人治理结构问题。借鉴我国现代公司法人治理“三权分立――制衡”的结构模式，从制度建设入手，真正确立由股东组成的股东大会行使决策权，由股东大会选举产生的理事组成理事会及其聘任的主任行使经营控制权，为了抗衡管理层的控制权，为关注股东及职工利益，由股东、职工共同组成监事会共同行使对理事会、主任的监督权。三种权力在配置过程中处于同等重要的地位，理顺管理体制，完善农村信用社的内部治理，达到决策、执行、监督“三权分离—制衡”,实现真正意义上的“三会”制度。
一是要根据农村信用社的合作制特点，尽快制订《合作金融法》，以法律形式将法人治理结构固定下来。各社在法律规定的范围内制订章程，规范社员代表大会、理事会、监事会和经营层制度，使内设职能部门依法运转。
二是扩大理事会的职权。理事会要真正对社员代表大会负责，主要负责经营决策和管理活动。其职权有：招解聘信用社主任、副主任、财务、信贷管理人员；负责员工的行为规范管理，人事管理、劳资管理；制订业务发展的年度计划和任期计划；制订有关业务财务操作规范和制度。
三是建立名符其实的监事会制度。为了充分发挥监事会的作用，首先要专门设立日常办事机构，不能搞“半脱产”和“业余”活动。其次，赋予监事会更大的权力，包括对信用社业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对理事会全体成员的弹劾权，对理事长、信用社主任重大决策的否决权，提议召开社员代表大会权，代表信用社利益起诉违法理事和高级管理人员权等。总之，监事会要独立依法行使职权，不受制于理事会和主任，对社员代表大会和全体社员负责。
四是建立社员代表和社员诉讼制度。当信用社某些人损害集体利益，而其他理事、监事、高级管理人员无法行使职权保护信用社利益时，社员有权向金融管理当局投诉，也可向司法机关提起诉讼请求。这一制度的建立，有利于监督内部人，防止部份人滥用权力，“官官相护”损害信用社的权益。
五是建立重大决策、事件、案件的信息发布和听证制度，增加内外部的透明度和沟通程度，保证社员真正行使民主监督权利，积极参与重大决策的制定和案件的处理，努力推进社务公开。
（三）充分发挥票据兑付考核的正向激励作用，促进农村信用社实现健康可持续发展的改革目标。
深化农村信用社改革事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局，对建立和完善农村金融体制、改善农村金融服务、全面建设小康社会意义十分重大。因此人民银行要充分认识到专项票据兑付考核是检验改革成效、促进实现改革目标的重要环节，有效发挥资金支持政策的正向激励作用，从社会主义新农村建设的大局出发，牢固树立服务“三农”意识，进一步增强工作的紧迫感、责任感和使命感，通过加强专项票据发行兑付考核工作，督促信用社始终把改革工作重点放在完善法人治理结构上、放在强化约束机制上、放在加强内部管理上，进一步巩固和扩大改革成果，真正达到增强服务功能、实现可持续发展的目标。
作者单位:中国人民银行阳泉市中心支行
来源：
|
