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[摘要]新一轮农村信用社改革已经拉开了中国农村金融改革的大幕,并取得了阶段性成果，但改革过程中还是暴露出了一些问题。本文针对这些问题，基于制度视角，从七个方面进行了反思，以期对下一步农村信用社的改革有所借鉴。
[关键词]农村信用社 改革 反思
2004年8月，随着国办发[2004]66号文的公布实施, 全国农村信用社新一轮改革全面铺开, 第二批改革试点范围一举扩大到全国除西藏（没有农村信用社）之外的 30 个省（市、区）。新一轮农村信用社改革，事关全面建设小康社会的大局，事关“三农”问题的最终解决，事关社会主义新农村建设的成败。因此，此轮改革具有十分重大的意义。
新一轮农村信用社改革试点方案[2003]15号文在设计理念上充分认可了我国幅员辽阔、各个地方的自然条件和农村经济发展水平的不平衡性、各地农村信用社经营状况以及农村经济发展对农村金融要求的差异性，不搞一刀切，坚持实事求是、因地制宜、区别对待的原则，将过去由中央推动的信用社改革改为由省政府推动，这在中国农村信用社改革的历史上是第一次。
从近两年来新一轮农村信用社改革的实践来看，新一轮农村信用社深化改革初步理顺了对农村信用社的监督和管理，充分调动了地方政府的积极性，极大地改善了农村信用社的外部环境，农村信用社实力增强，支农功能增强，资本充足率提高，资产质量也明显改善，抗风险能力提高,各项扶持政策落实，历史包袱得到有效化解。总的来说，新一轮农村信用社深化改革取得了阶段性成果。
新一轮农村信用社改革虽取得了阶段性成果，但改革过程中暴露出的一些制度方面的问题值得我们反思。
反思一：花钱能否买来机制的转换
新一轮农村信用社改革，在资金支持方案中强调，专项借款的发放进度与专项票据的发行，必须与试点省（市）改革试点方案的实施进程相结合，与农村信用社增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的效果挂钩[1]。通过设置专项借款发放和专项票据的发行条件，督促地方政府切实采取有效措施，以达到撬动改革、取得“花钱买机制”的效果。但花钱能否最终带来经营机制的转换呢?中央银行票据扶持政策机制的设计，采用的是正向激励政策，即资本充足率和压缩不良贷款率必须达到规定要求的农村信用社，才有资格申请兑付中央银行专项票据。这种正向激励政策在发挥积极作用的同时，引发了不同程度的逆向选择，即地方政府和信用社利用改革政策与中央政府博弈，争取尽可能多的获取央行资金。确实,地方政府对信用社比以前更关心了，但注意力仅仅是要达到兑付人民银行专项票据的硬性、量化条件，对怎样理顺政府领导、理顺行业管理与信用社自主经营之间的关系、为信用社的健康发展创造良好的体制环境缺乏足够的认识和措施；而信用社对关键的经营机制如何转换、自身“造血”功能如何提高、风险如何化解也没有采取实质性举措。改革重组，最终显示重点落在了尽快落实优惠政策上。
反思二：法人治理结构是否有效
新一轮农村信用社改革，最重要的一点是改变原来产权模糊、法人治理结构混乱的局面，但从目前的改革情况来看，效果仍不明显。在法人治理结构上，出现了异化。农村信用社虽然建立了“三会一室”制度，但制度仅仅是资料的完善，有其行而无其实，决策、执行、监督相互制衡的治理结构并未真正形成。理（董）事会（长）、监事会（长）、主任（行长）要么由政府直接任命，要么虽按照农村信用社章程进行选举，但却带有浓厚的长官意志和行政色彩。股东代表大会没有定期召开，经营者也不必然对股东负责，民主管理成了政策套话和空话，内部人控制问题依然严重。在股金结构上，结构单一，缺乏吸引新鲜股金来源的长效机制。要进一步完善法人治理结构，就应当由目前资格股与投资股并行，逐步向完全投资股过渡，解决农村信用社形成完整的可支配法人财产权，强化股权约束，增强所有权内生权力的基础和刚性约束，防止经营管理的短期行为和道德风险。但目前大部分信用社仍坚守“不能让外部人来控制和约束信用社”的观念，大力发展资格股，而不愿意发展投资股，资格股比例过高，投资股比例过低，股权结构分散，弱化了所有权内生权力的基础和刚性约束，造成了经营管理的短期行为和道德风险。另外，本轮改革是把对农村信用社的行业管理交由地方政府负责，并由专门的机构承担。对此有学者提出了担忧：这种制度安排在法理上置农村信用社的董事会或者理事会于何地?如何协调它们两者的关系?在权限上．是政府大于投资者还是相反?谁说了算？谁对企业真正负责?[2]
反思三：能否有效解决地方政府干预问题
新一轮改革把农村信用社的管理责任交给省级政府负责,确实有助于发挥地方政府的作用，改善农村信用社的外部环境，规范农村金融市场秩序，加大打击各类逃废债行为的力度，维护农村金融和社会稳定。方案虽规定了不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，但是，地方政府在日渐扩大的分权体制下，难以掩饰控制金融资源以满足地方经济发展和投资冲动的欲望，在地方财政紧张状况不能得到根本好转的情况下，控制和影响农村信用社对他们来说是至关重要的。因此，地方政府是不是仅对中央政府进行了行为替代，本轮改革是不是又为地方政府找到了干预农村信用社的借口。从90年代中期被清理整顿的农村合作基金会到改制的城市信用社，再到改革前被历史包袱压得喘不过来气的农村信用社，无处没有政府干预的影子。改革后的农村信用社是否重新成为地方政府的“小金库”，不可而知。但地方政府的行为及现有体制，确实是农村金融体系发展难以绕开的死扣之一[3]。如何在政府支持与干预之间找到一个均衡点，仍然是我们亟待关注的问题。
反思四：多头管理的监督管理体制是否有效
银行业监管体制改革给农村信用社发展带来了新的课题，在由中国银行业监督管理委员会进行金融监管的同时，规定省级政府对农村信用社进行管理，事实上形成了中央银行、银监会、省级政府对农村信用社多头管理的格局。尽管制定了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见》(国办发[2004] 48号)，但地方政府只负责处理风险，并不承担损失；银监会只协助省政府处理风险，并不承担监管不到位的责任；人民银行仍然是信用社经营亏损和银监会监管不到位的兜底机构[4]。在现行金融监管法制尚不健全的情况下，难免使农村信用社陷入多头管理而无所适从的尴尬窘境。如何合理界定与划分省级政府与金融监督当局的管理监督权限，尽量避免监管中的真空和重复，减少工作中的推委与扯皮现象是一个需要我们反思的问题。
反思五：服务“三农”的经营方向是否能够得到坚持
更好地服务“三农”是农村信用社改革的根本出发点和落脚点，能否增强农村信用社服务“三农”的能力和水平，是衡量农村信用社改革成功与否的试金石。此轮改革能否使服务“三农”的经营方向得到坚持呢？实际上，商业化经营趋向与支农服务宗旨的矛盾非常突出。来自股东分红的压力以及生存发展的本能极大地强化了信用社的商业化经营动机，而支农内在动机却没有得到加强。由于商业化改革，农信社的经营也更加强调贷款质量和回报，其经营的利润导向越来越明显。而“三农”的金融需求具有资金需求量小、季节性强、点多面广的分散性、经营成本高和风险的外在性强、不可人为控制等特点，农村信用社事实上无足够激励向农村经济活动提供贷款。即使考虑借鉴国外成功做法，制定我国农村信贷服务的相关法规，将所在社区吸收的存款按一定比例用于本社区，满足社区信贷需求，但这种靠硬性规定贷款的方法并不能扭转农村金融机构贷款“非农化”趋势，极易引起农村信用社的道德风险。
反思六：国家强制推进的改革能取得预期效果吗
此次深化改革与过去历次农村信用社的改革一样，不是出自农村信用社内部，而是从上而下、靠行政手段由国家强制推进。我们考虑的问题是，这种缺乏农民参与的改革，一旦外部压力消失，内部动力还没有产生，被改革者是否会以各种方式倒退回去，农信社的高坏账现象在3—5年后是否会卷土重来[5]。中国经济改革的历史经验表明，凡是成功的改革案例（例如农村经济体制改革，安徽凤阳县小岗村18户农民的举动撬动了中国改革的车轮），均遵循了“基层发明－上层肯定－试验推广”的“由下而上”的制度创新模式（或所谓诱致性制度变迁模式）；凡是失败、效果有限或后遗症极大的改革案例，均走了一条“上层设计－试验推广”的“由上而下的”制度创新模式（或所谓强制性制度变迁模式）。这种不同改革方案选择的不同效果可归因于改革设计者、参与者和受益者之间对信息的享有程度存在极大差异，以及在此基础上形成不同的激励和约束机制，从而导致两种改革模式中不同经济主体相互博弈的结果大相径庭。随着时间的推移，《方案》的实施结果是否会与《方案》设计目的大相径庭。事实上，已经有官方人士和学者对此表示了忧虑[6]。
反思七：农村信用社的改革能孤立进行吗
作为农村金融体系的重要构成部分，农村信用社的改革不应该是孤立进行的，而应该在农村金融体系的大背景下，整体着眼,全面推进。我国农村信用社的发展绝不能采用“头痛医头，脚痛医脚”那种治标不治本的办法，而需要从我国“三农”的实际情况出发，进行深入的理论分析和思考，按照对症下药的原则，加强我国的农村金融制度建设。农村信用社的改革是一个系统工程。合理的农村信用社改革方案的设计，决不能简单运用产权界定、避免道德风险与逆向选择的新古典的金融约束理论，而应把金融视为社会发展、经济增长的基本要素。进而需要从系统整体优化原则出发，系统性推进农村信用社的改革，以推进农村金融系统各构成要素向有序化状态发展。尽快建立我国农村金融的法律体系,如《农业贷款法》、《农业信用法》、《农业保险法》、《合作金融法》等一批法律以此保证农村信用社顺利改革的法制环境,建立和完善存款保险制度、风险保障机制、社区再投资机制,加快农村医疗、养老等社会保障体系的建设，改善农村信用社的营运环境，缓解农村居民的刚性支付压力，在基本生活得到保障的条件下，改善其信贷合约地位，提高其利率谈判能力。
作者简介：张营周，（1970--）男，河南汝州市人，硕士，研究方向：区域经济 农村金融
[1] 中国人民银行货币政策司.深化农村信用社改革资金支持方案操作指引[M].北京:中国金融出版社,2004年2月出版.
[2] 成思危.改革与发展:推进中国的农村金融[M].北京:经济科学出版社,2005年1月出版.
[3] 张杰.中国金融制度：结构、变迁与政策[M].北京;中国人民大学出版社,2003年6月出版.
[4] 谢平、徐忠、 沈明高.农信社改革得失调查 “花钱买机制”是否可行？ http://media.news.hexun.com/detail.aspx?lm=2002&id=1445447
[5] 谢平.后农信社改革面临六大难题,http://news.stock888.net/040709/101,1317,939220,00.shtml
[6] 章奇.中国农村金融现状与政策分析,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2979
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