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近年来，我国对财政体制和投融资体制实施了一系列的改革，随着以建立公共财政为目标的财政体制改革的不断深入，公共财政体系和框架逐渐完善，政府职能由原来的对社会经济各方面的全面干预，逐步转向只对市场失效部分进行补充。政府投资管理的重点转向了公共投资领域中的非经营性项目。与此相适应的国家审计的固定资产投资审计领域，也应当转向政府公共工程。如何加强对政府公共投资项目的效益审计，已成为当前国家审计尤其是固定资产投资领域面临的重要课题。本文拟就政府公共投资项目效益审计的对象、内容、方式与方法等方面作些探讨。
一、政府公共投资效益审计的目标和重点
公共投资项目效益审计是指审计人员在对使用财政资金进行公共投资项目的预（概）算执行情况和竣工决算审计的基础上，对投资项目的合规性、经济性、效率性、效果性进行的审计评价活动。
近年来，李金华审计长等多位审计署领导反复强调，积极探索中国特色的效益审计之路，要在投资审计领域率先探索、率先实践、率先出成果。我们认为：效益在投资领域表现得最直接也最充分。与国外的效益审计相比，有中国特色的效益审计在对象、目标、内容和方式方法上是有较大区别的。体现在公共投资项目效益审计方面，必须明确以下几个方面内容：
1、公共投资项目效益审计必须以促进依法行政、完善机制、提高政府宏观调控能力为主要目标。近年来，在公共工程投资暴露出的低水平重复建设、严重的损失浪费和资产流失、建设市场秩序不规范、投资效益差、效率低等问题。其原因是多方面的，但最主要的是对权力的制约和监督不力；投资管理体制不适应经济发展，缺乏有效的投资责任和风险约束机制；法制不健全，缺乏规范投资经济运行的法规、标准；内部缺乏控制，外部监管不力。为此，审计机关加强对公共投资项目的审计，从审查资金筹集、运行、管理等方面入手，加强对权力的制约和监督，着力解决体制不适应、法规不健全、管理不完善等宏观管理方面问题。
一是实施效益审计，满足社会公众对公共资源实行有效监督的需要。政府公共投资项目主要来源于国家财政性资金,实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足大部分人的公共物品或服务的需要。审计机关可以从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息。
二是实施效益审计，促进国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策。长期以来，我国基础设施和基础产业发展滞后，成为制约经济发展的"瓶颈"，近年来，各级政府积极改革投资政策，调整投资方向，加大了对社会公共基础设施等公共工程的投资力度，投资重点逐步退出竞争性、营利性的投资领域，主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品方面。通过效益审计，揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制，使政府投资能充分发挥改善投资与经济结构，引导社会投资方向的宏观导向作用，促进国民经济和社会持续、快速、健康地发展。
三是实施效益审计，加强对权力的制约和监督。党的十六大提出加强对权力的制约和监督，并要求审计机关充分发挥对权力的制约和监督职能。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等，缺乏一套完整、科学、有效的监督体系去制约。政府公共投资项目效益审计就是要通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计（调查），揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题，监督其决策行为；揭露项目概算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的情况，监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题；揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后，造成损失浪费的问题，监督政府部门的监管行为是否及时有效；揭露政府领导或有关部门领导利用权力干预建设的活动，违反招投标法规的规定，干预工程承发包，不顾批准的设计概算，干预工程建设过程、建设工期等滥用权力的行为，监督政府领导和有关部门领导的权力运用；揭露政府领导违反人大批准的财政预算安排，动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”的违规行为，监督政府领导对建设资金的支配权等。
2、政府公共投资项目效益审计要以投资决策、资金使用、项目管理和投资效益为审计与评价的重点。
一般而言，政府公共投资项目效益审计主要包括以下几方面重点：
（1）投资立项决策的审计与评价。一个工程项目的决策至关重要，它直接影响着该工程预期的经济效益和整体的社会效益，盲目决策、错误上马的项目可能导致国有资金的流失和社会资源的巨大浪费。目前，我国投资领域存在的低水平重复建设、损失浪费、投资效益低下等现象的主要原因就是投资决策缺乏科学性、合理性。因此，实施政府公共投资项目效益审计，首先要注重对投资决策的科学性、合理性进行审计评价。要坚持宏观与微观相结合、局部与整体相结合、当前与长远相结合的原则，对项目决策进行准确、客观的分析与评价。
（2）投资建设资金的审计和评价。政府公共投资项目资金来源主要是财政性资金，由于数额大，工期长，管理部门和环节多，在资金的拨付、转移、使用、管理中可能存在许多问题。审计机关必须坚持以资金流向为主线，坚持以真实性审计为基础，抓住资金流动的各个环节，就其真实性、合法性、合理性作出审计评价。
（3）项目管理的审计与评价。政府公共投资项目一般是广大群众关心的重点工程、“民心工程”，工程质量问题历来是社会各界关注的重点。审计机关在审计程中要按照国家有关法律法规，重点审查投资项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制等方面的落实情况。
（4）投资效益的审计与评价。政府公共投资项目主要是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，要从宏观效益、社会效益及生态效益方面，评价项目的投资效益。
二、政府公共投资项目效益审计的原则
建立中国特色的政府公共投资效益审计，不能照抄照搬国外的效益审计模式，必须立足国情，适应建立社会主义市场经济体制的需要。在审计实践中要体现以下四个原则：
（1）真实性审计、合法性审计与效益性审计相结合的原则。在目前我国市场经济秩序尚未完全建立的情况下，财务会计数据失真现象仍然十分普遍，我们的效益审计还必须建立在真实性、合法性审计完成的基础上，再进行效益评审。如我们近五年来通过对我市广场建设、大道改造等重点工程的审计，查处高估冒算等违纪违规金额5.7亿元。如果没有这些真实性、合法性审计的基础，我们对项目效益的评审就会产生很大的偏差，效益审计的真实性也就无从谈起。真实性、合法性、效益性三者结合，三者统一的全面性的效益审计能够充分体现审计工作防护性、建设性的基本职能。
（2）经济效益、社会效益、环境效益相结合的原则。政府公共投资项目考虑的不仅是项目本身的投入产出效益，更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度，是否满足社会需求，是否符合国家产业政策，规划布局是否得当，是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效益原则，同时也要兼顾公平原则，项目收益是否得到公平分配。此外，当前大众对公共工程的环境效益也越来越重视，我们在审计评价过程中要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响，是否对自然环境造成损害，是否对自然资源进行了合理、节约的利用，包括对土地、能源等各种资源的利用情况等。
（3）事前、事中、事后审计相结合的原则。目前的投资审计大多是事后决算审计，就效益审计而言也大多采取的是后评估的方法，在经济效益方面往往是只评不审，使审计监督存在一定的“时滞”现象，防护性和建设性作用不能得到充分发挥。为此，我们必须将审计监督的关口前移，强化事前、事中审计。事前重在防范，事中审计重在监控，事后审计重在监督评价，这种全程跟踪式的审计方式，能更好地发挥审计机关在促进科学决策、控制成本、节约投资、提高效益的作用。
（4）定性与定量评价相结合原则。投资审计受以往财务审计思维定势的影响，更多地注重了对财务数据与信息的审查分析，在经济效益的评价方面往往定量多，定性少，在社会效益和环境效益方面往往是定性多，定量少。因此，我们在开展政府公共投资项目效益审计中，要将所得情况与既定规范以及审计标准进行比较，同时可以借鉴国外效益审计的某些技术方法，对各项指标予以量化，如计算资金节约度、价值量与实物量、收入分配效果指标包括分配指数、劳动就业效果指标、综合能耗指标等，分析项目建成后所带来的国民收入在个人、集体、国家各利益主体之间的分配情况，并评价其合理性和公平性，从面使效益审计评价既能定性，又能定量。
三、政府公共投资项目效益审计的难点与建议
长期以来，效益审计作为独立的审计类型在我国开展得比较晚，同时受传统的审计观念与方法模式制约，在开展政府公共投资项目审计方面探索得还很不够，同时审计人员的整体素质、专业知识结构还不能满足效益审计的要求，在现场审计中缺乏一套完整的制度保障，在审计综合评价方面缺乏较为科学系统的量化指标，未能使审计的防护性与建设性作用得到充分发挥，在开展政府公共投资效益审计方面还存在不少困难与问题。为此我们建议：
（一）合理选择审计对象，以点带面，增强宏观全局意识。传统审计范围狭窄，目标单一，审计人员大多围绕财务收支状况进行审计，在审计与审计处理上已不存在太多难度。但是目前的政府公共投资项目大多是财政性资金，由于资金规模大，周期长，涉及面广，其资金来源、使用状况、经济效益与社会效益如何？社会各界尤为关注，其重要性与难度不能与传统的财务审计相提并论。因此我们在选择审计对象上不能盲目贪大，应坚持先试点再推广、先局部后整体，由点到面逐步展开。具体面言，要结合各地实际情况，可选择某一行业某一项目某一资金的效益情况进行审计评价，在取得经验的基础上再全面推开，由点到面，由表及里，揭求府公共投资领域中一些普遍性、倾向性、苗头性问题，从而从宏观上、机制上、体制上提出解决问题的根本措施，促进提高财政资金的使用效益。
（二）科学选择审计评价的方式方法，创造性地开展政府公共投资项目效益审计。目前，传统的财务收支审计已发展到现代经营管理审计，审计目的不再是单纯的查错防弊，而更注重揭示问题，分析原因，提出意见和建议。为此，在开展政府公共投资项目效益审计方面，我们要改变过去单纯的财务收支审计为多种形式各项内容的综合审计。在方式方法上，把审项目、审资金、审财务收支三者结合起来，采取审计与审计调查相结合、点上微观审计与面上宏观抽样相结合、重点问题审计与跟踪审计调查相结合；在取证模式上，注重开展以内部控制为基础的抽样审计，以内部控制--整体框架为测评基础的风险导向审计；在审计手段上，应加快计算机审计应用步伐，以联网审计为基础，加强计算机辅助审计，提高审计质量与效率。
（三）整合资源，理顺审计部门与其他监督部门的关系。目前，我国对政府投资项目的监督体系比较混乱，主要是监督部门多，审计、财政、计委、建委等职能部门对政府投资项目均具有监督权，出于对部门利益的考虑，各职能部门各行其是难以形成监督合力。由于监督部门多，彼此协调不够，容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题，这在一定程度上弱化了审计的监督力度。为了加强对政府公共投资的监督，必须理顺监督体系，协调好审计部门与其他监督部门的关系，使各部门之间通力合作，相互支持与配合，形成监督合力，积极有效地促进政府公共投资项目加强管理，提高建设资金的使用效果。（作者：湖北省襄樊市审计局 郑双银）
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