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日本和南非分别为亚洲和非洲的头号经济大国。建立与本国情相适应的农业保险制度，是两国促进和保障农业发展的重要政策措施。两国在农业保险方面多年积累起来的做法和经验，对于我国发展农业保险、加强现代农业建设，具有一定的借鉴意义。
一、两国农业保险制度的基本情况
日本和南非都是自然灾害频发的国家，为了保护农业和农民的利益，两国很早就都建立了农业保险制度。
日本早在1929年就制定了《牲畜保险法》，开始了农业保险的尝试。1938年又制定了专门的《农业保险法》。1947年12月，日本政府将上述两个法律进行了合并，重新颁布了包括农作物和家畜家禽风险保险在内的新的农业保险法：《农业灾害补偿法》。依据该法，日本的农业保险采取强制保险与自愿保险相结合的方式，在组织形式上采用“三级”制共济制度，即设在市、町、村直接承办各种农业保险业务的共济组合（与农协相独立），设在都、道、府、县承担农业共济组合分险业务的农业共济组合联合会，设在农林省承担各种农业共济组合联合会再保险的农业共济再保险特别会计处。此外，还建立了以各都、道、府、县农业共济组合联合会为成员的“农业共济基金”，为联合会提供大灾之年赔偿资金不足时的贷款。
日本对关系国计民生和对农民收入影响较大并且达到一定规模的主要农作物（粮、油等）和饲养动物实行法定保险，对其他经济型作物和宠物实行自愿投保。直接经营农业保险的不是政府机构，也不是商业保险公司，而是不以盈利为目标的农业共济组合。日本政府在对农业保险进行监督和指导的同时，给予农业保险大量的保费补贴和管理费补贴，并为农业共济组合联合会提供再保险。通过60多年的发展，农业保险作为一项重要的减轻自然灾害损失、稳定农民收入、合理分派农业资源的有效手段，已被日本政府和生产者广泛认同。
南非农业风险管理曾广泛采取对遭受自然灾害的农场主给予一定现金补贴的做法。上世纪90年代中期后，随着国际社会对南非制裁的逐步取消，其农产品自给性生产的压力减小，南非政府已很少对农业进行直接补贴，而是鼓励农场主通过参加商业保险减少损失，政府则通过加强信贷服务、完善预警机制、资助灾后基础设施重建等间接措施支持农业的发展。
南非历史上由于长期实行白人庄园经济，农业经济规模相对较大，对市场化的商业保险承受能力较强。因而，保险产业比较发达，保险品种丰富，体系也十分完备，具有很强的竞争力。南非保险业分为提供短期保险的公司、提供长期保险的公司、再保险机构和中介机构。农业保险基本上由提供短期保险的互助保险社和商业性保险公司承办。目前，大约有一半农民为自己种植的作物购买了作物保险，大多数农民都是通过合作社购买作物保险，而不是去找保险中介。虽然南非政府不直接参与农业保险的经营，但对商业保险没有涵盖的一些自然灾害，一般通过优惠利率的贷款和担保的方式提供公共灾害援助金，对农场主的损失进行补偿。同时通过特别公共援助金对由于干旱给畜牧业造成的损失进行援助。
二、两国农业保险的主要特点
日本和南非农业保险的具体做法有许多不同之处，但就共性而言，主要有如下几个特点：
一是依据本国国情选择相应的农业保险制度。日本根据本国农业经营规模小的特点，依托农户合作组织选择了以政策性保险为主的农业保险制度。在日本，一旦某地区建立了农业共济组合，那么该地区所有农作物耕种面积达到了预定规模的农户（目前是0.3公顷），即被强制参加农业保险范围；养蚕保险、大牲畜（牛、马等）保险也属于强制保险范围；按政府指令种植稻谷、小麦、养殖的农户，不用投保就自动参加保险。小规模农作物种植农户，可以自主选择是否参加农作物保险。日本的农业保险计划还通过保费的合理化、农民利益的扩大和计划组织方式的改进，努力改变农民对农作物保险的保守态度，较好地引导农民投保的积极性。而南非则根据本国保险产业比较发达的国情，选择了以商业保险为主的农业保险制度。农场主可以通过保险经纪公司和农业合作社，以获得选择各类保险所需的必要信息。保险经纪公司则需向其所属的经纪公司联合会预交一定比例的职业赔偿保险金，如果咨询服务出错，农场主可以向联合会申请对其损失给予赔偿。
二是通过完善法律法规促进农业保险的健康发展。日本和南非农业保险的建立和发展都是依据相关法律法规进行的。日本《农业灾害补偿法》对开展农业保险的农业共济组合的方方面面，包括成员资格、加入、选举权、推出、组合的设立程序、章程、管理机构的产生、领导成员的民主选举及其职责、权限、组合的解散和清算等，都做了详尽、具体、严格的规定。同时，对联合会和中央政府的再保险关系、义务、分保方法、保额分配、财务处理等也做了同样细致的规定。这些规范具有很强的可操作性，为农业保险的成功运作奠定了法律基础。南非也十分重视保险业法律法规的完善。2001年7月1日生效的《南非保险客户保护规则》，对保险经纪人和保险公司的义务都作了十分具体的规定。例如，规定在咨询之初公司就应向客户提供详细的公司资料、代理的产品内容以及资费标准等。2002年底通过的新《南非金融咨询和中介服务法案》进一步规定了此类服务机构申请执照的最低从业资格，如果违反则会被吊销执照。除此之外，还有一些常设的独立监督机构，接受并处理保险持有人的投诉。
三是政府对农业保险提供补贴。日本在《农业灾害补偿法》中，按农作物的不同种类，根据保险费率的高低及风险系数大小，确定了政府对农业保险费及农业保险的经营管理费用进行补贴的比例，以及中央、地方、各农业共济组合所承担的保险责任的比例。日本农户参加保险，仅承担很小部分保费，大部分由政府承担。保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高、补贴越高。水稻补贴70％（费率超过4％），早稻最高补贴80％（费率为15％以上），小麦最高补贴80％。各级共济组合一般承担保险责任的10％－20％，政府承担50％－70％。如果遇到特大灾害，政府承担80％－100％的保险赔款。日本政府用于农业保险的财政支出，占农林水产省总支出的4％－6％，一般在1400亿日元到1600亿日元之间。南非政府虽然不对农业保险实行直接补贴，但给农业保险以税收等政策优惠，实质上是财政给予间接补贴。
四是通过再保险制度分散农业风险。日本建立了两级农业再保险制度，各农业共济组合接受农户投保以后，都要向农业共济组合联合会分保，联合会再向政府的农业共济再保险特别会计处分保。这样通过三重风险保障机制将农业风险在全国范围内分散，即使遭到大的风险，也能保证农户及时得到经济补偿，及时恢复生产。南非的再保险机构则完全按照商业保险的运作方式，接受各类短期保险公司的分保业务。在遇到大灾时，政府还酌情对私有保险公司实行免税或减税政策，并且由国家提供止损再保险。
五是农业保险计划与其他政策措施配套实施。日本政府大都把财政对农民的保费补贴与农业信贷、价格保护、农业灾害救济、生产调整等捆绑起来实施。比如1948年日本政府制定的农民短期贷款制度，将农业保险与担保信贷结合起来，以投保农作物受灾可能获得的最高赔偿额作为担保，向投保农民提供贷款以购买必需的化肥、种子、农药等生产资料，既增加了农民投保的积极性，又满足了农民金融贷款的需求。这种由配套措施共同推动的农业保险，对农民吸引力较大，约束力较强，运作效率也较高，相对容易为农民所接受。
三、对我国农业保险发展的启示
我国是遭受自然灾害严重的国家之一。加快农业保险发展，对于增强我国农业综合生产能力，增加农民收入，促进城乡经济社会协调发展，具有十分重要的意义。日本、南非发展农业保险的做法和经验，对当前我国农业保险制度建设，主要有以下几点启示：
（一）加快我国农业保险事业发展的时机渐趋成熟。从日本和南非农业保险的发展历程看，两国早在经济相对落后的情况下就开始农业保险的尝试，而农业保险的加快发展都是在本国工业化中期阶段以后。日本早在上世纪20年代末就开始了农业保险的尝试，并且在30年代末进入工业化中期阶段以后，正式启动国家农业保险计划。南非商业性农业保险制度的发展也是在人均GDP水平达到1000多美元以后开始的。目前，我国经济发展已进入工业化中期阶段，综合国力有了很大提高，2005年全国国内生产总值已经达到18.23万亿元，人均GDP达到了1700美元，财政收入达到3.16万亿元，加快建立农业保险制度的条件已经初步具备。同时，农业保险也越来越受到重视，广大农民对政策性保险的需求日趋强烈，应当在社会主义新农村建设过程中，不失时机地加快发展我国农业保险。
（二）尽快建立政策性农业保险制度。发展我国农业保险，应充分调动各级政府、企业、农民和社会各方面的积极性，整合利用各种资源，发挥市场机制作用，走政策性和商业性相结合的多元化农业保险发展道路。但是，农业特别是普通种植业和养殖业是经济效益较低的产业，农民是收入水平较低和增收速度增长较慢的社会群体，无力承担商业性保险的高额保费，纯粹的商业性保险是农民难以接受的，实际产生的保障作用也很有限，必须建立政策性保险为主的农业保险制度。建立政策性保险为主的农业保险制度，应该作为公共财政扩大覆盖农村范围的重要体现，确立今后我国农业保险发展的基本方向。从我国的国情看，政策性农业保险不管采取什么样的组织方式，都应努力做到：将农业保险纳入国家对农业的支持保护体系，加大对政策性农业保险的支持力度；充分调动地方政府的积极性，特别是要提高农民的参与程度；尽量利用现有商业性保险网络，提高管理水平，形成规范化的政策性保险制度。
（三）建立新型政策性农业保险机制。根据我国国情，构建政策性农业保险机制应当包括以下几点：一是采取多方面共同筹资的方式。由农民承担一定的保费，地方给予适当的补贴，中央给予一定的支持，保险公司给予相应的优惠，形成政策性保险的基本构架。二是不必层层建立政策性保险机构。只在中央和省两级设立精干高效的机构，研究制定推进方案和政策措施，主要委托商业保险机构办理，努力降低经营成本和保险费率。三是实行优惠的税收政策。对政策性农业保险的所得税、营业税等应考虑给予减免，使政策性农业保险有一个较好的发展环境。四是将农业保险与信贷担保相结合。以投保种养业项目受灾可能获得的最高赔偿额作为担保，向投保农户提供购买化肥、种子、农药等生产资料所必须的贷款，促进农村金融体制改革。五是发展再保险业务。把农业政策性保险作为再保险的重点对象，优先给予支持，分散经营风险。
（四）救灾方式逐步向政策性农业保险过渡。我国每年都会发生许多自然灾害，国家为救灾需要投入大量救济资金。但是，救济通常只能维持最基本的生产生活需要，农民遭受的损失相当大部分难以弥补，很容易因灾陷入贫困境地。与救济相比，农业保险能够更加有效地弥补遭灾造成的经济损失，维持农业再生产，缓解农民因灾致贫返贫的状况。鉴于这种情况，有必要将救济与保险结合起来，并且逐步向政策性农业保险为主过渡，中央和地方财政相应调整和增加这方面的投入。同时，采取多种有效措施，尽可能降低保费，做到农民能够承受、愿意参加，增加政策性保险对农民的吸引力。建议保监会扩大农业保险试点范围，尤其在经济较为发达的沿海地区和大中城市郊区，更要加强政策引导，吸引更多农户参加政策性农业保险。在起步阶段主要面向种养业专业户，逐步扩大到普通农户。
（五）加快政策性农业保险立法进程。日本、南非的经验表明，农业保险的规范运作离不开法律支持，制定农业保险法还可以提高农民的保险意识。因此，应尽快制定适合我国农业保险特点的农业保险法律，并加快相关配套法规制度建设，将整个农业保险纳入法制化轨道，保证农业保险有法可依，以指导我国农业保险的健康发展。农业保险法要对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式等问题给予明确的法律规范，特别是要用法律形式明确政府所应发挥的职能和作用，使政策性农业保险有法可依，健康发展。（国务院政策研究室李炳坤）
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